完善农业产业布局调整思路 提升发展和增收动能

我国农业生产地域特色鲜明，不同地区资源禀赋差距较大，再加上长期以来工业化、城市化发展进程，多重客观因素塑造了如今主要农产品生产的集中特征和供求状况。这一方面从整体看不利于主要农产品生产风险的适度分散，尽管目前我国农产品产量稳定，但其继续保持增长的压力仍然较大；另一方面，在“大国小农”基本农情长期存在且农业生产成本快速提高的背景下，农业产业布局进一步优化，才能更好推动破解我国现阶段农业产业基础薄弱和支持农民增收动能不足等现代化发展瓶颈。

国务院日前印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》（以下简称《规划》），在全面梳理了现阶段农业农村现代化发展特征和前期发展成效、挑战的基础上，给出了新一阶段的战略导向和重点任务。其中，无论是对于农业产业还是现代乡村产业体系，“优化产业布局”都被单独提及；并且纵观《规划》，这一理念也体现在不少其他重点工作和措施中。那么，如何理解现阶段调整农业产业布局的必要性？相关工作要点有哪些？

产业布局集中化程度影响

农产品保障和增收动能

我国农产品，特别是粮食作物供给区域性特征明显。根据国家统计年鉴，我国主要粮食作物生产集中化程度从2000年开始呈现上升趋势。到2020年，全国13个粮食主产区产量占全国粮食总产量的78.55%，较2000年上升了8个百分点左右；而7个粮食主销区省（市）的产量占比仅为4.3%。与此同时，根据公开信息，我国粮食主要调出地则出现了更为集中化的趋势，到2018年前后，我国粮食净调出省仅剩河南、黑龙江、内蒙古、吉林、安徽5个省区。此外，棉花、油料、糖料等主粮之外的主要农产品生产集中度在近10年来也明显提升。

我国农业生产地域特色鲜明，不同地区资源禀赋差距较大，再加上长期以来工业化、城市化发展进程，多重客观因素塑造了如今主要农产品生产的集中特征和供求状况。这一方面从整体看不利于主要农产品生产风险的适度分散，尽管目前我国农产品产量稳定，但其继续保持增长的压力仍然较大；另一方面，在“大国小农”基本农情长期存在且农业生产成本快速提高的背景下，农业产业布局进一步优化，才能更好推动破解我国现阶段农业产业基础薄弱和支持农民增收动能不足等现代化发展瓶颈。

事实上，近10多年来我国农产品生产成本出现了大幅提升。《全国农产品成本收益资料汇编》显示，2017年我国三类主要粮食作物的亩均生产成本已上涨至1081.59元，较2004年上涨了1.74倍，这背后有农业生产要素价格增长带来的成本提升，也有农业生产集中度高引起的环境成本、质量安全成本的显性化。一些从事农业社会化服务的主体告诉《金融时报》记者，近几年像土壤修复、品种改进等服务需求增速明显减弱，究其原因主要是农业生产增收在家庭收入中占比的缩小，让部分农户不再愿意为农业生产追加投入。因此，在如今高度开放的市场中，生产成本的大幅上涨也会压低农产品生产主体的经济效益，从而进一步影响农民进行生产转型的意愿，也会影响农业的长远发展。

针对于此，《规划》明确了优化农业生产布局的重点任务。除了落实粮食安全党政同责之外，《规划》要求细化粮食主产区、产销平衡区和主销区考核指标，并实施重要农产品区域布局和分品种生产供给方案；根据相关产业链和资源禀赋，《规划》对不同农产品设置了粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区，并配以资金倾斜、完善产业链、强化质量控制等措施指导。对于近年来市场价格波动较大的生猪产业，《规划》还首次明确将猪肉产能稳定在5500万吨左右，以防止生产和价格的大起大落。

优化布局不只是生产环节

产业布局的优化不能只限于生产环节，毕竟生产布局是长期形成的，最多是基于目前的资源禀赋进行适度调整。农业生产效益不高实际上与运输、保存、加工等环节都有很大的关系，长期的耕地改善、有序作业等措施也可以逐步缓解农业生产的环境成本。

“鼓励粮食主产区主销区之间开展多种形式的产销合作，引导主销区与主产区合作建设生产基地”，就是《规划》针对粮食生产和净流出地区较集中等问题，创新的农业产业布局调整措施之一。根据记者近年来的采访情况看，目前已有部分东部省份企业深入产区，通过组建合作企业，建立产销合作基地、异地储备库和加工园区等，来推动形成农业生产、收储、加工、中转、销售全链条的现代化粮食物流体系。这样的合作模式既缓解了农业产业不同环节之间的对接问题，也在一定程度上均衡了不同地区的生产要素、经济发展和财政收入不平衡等问题。不过目前看，已有的合作大多还是聚焦于收储、加工等环节，对粮食流通效率和生产组织化的作用还有待观察，仍很难打通农业产销“最后一公里”，真正为农民带来经济效益。也因此，《规划》无论对粮食、重要农产品或特色农产品，都要求在打好生产基础的情况下，还要进一步完善产业链、实现集聚集群融合。

在优化生产布局的基础上，将加强耕地保护、提升农业抗风险能力等工作与之相配合，也极为关键。要想实现农业生产在已有布局下的适度调整，本就需要坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”以及有序推进撂荒地利用等举措；并且在土地流转已相对普遍的今天，也需要进一步强化土地流转的用途监管。任何作物在同一片土地上的过度种植，都可能引发作物品种的疾病，因此各地应继续指导好休耕轮作，同时根据不同生产要求，研究不同的耕地维护和农业风险监测预警方案。此外，自2020年开始农业农村部启动了耕地酸化、盐碱化问题的治理试点工作，并明确在全国31省市区开展县域耕地质量等级年度变更评价。《规划》与之相呼应，提出要因地制宜推广保护性耕作以及耕地保护与质量提升行动，加强南方酸化耕地降酸改良治理和北方盐碱耕地压盐改良治理，这也体现了优化农业产业布局的理念。